石向阳 绘

■理论特稿/学习党的十九届四中全会精神专论

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出和使用了有关国家制度和国家治理的一系列基本概念。从学理上说，只有读懂这些基本概念，才能真正准确领会全会的精神，即所谓“知其然才能知所行”。所以，学习领会全会精神，非常需要先对这些概念作一番辨析、辨识。

什么是治理和国家治理？

《决定》中“制度”一词出现了222次，“治理”一词出现了83次，显然，这是《决定》最重要的两个关键词。

治理一词，人们本来经常使用，如治理黄河、治理环境等。由于党的十八届三中全会的倡导，治理问题引起了全党全社会的高度重视，治理的概念使用也越来越普遍，如乡村治理、社会治理、国家治理、全球治理等。

什么叫治理？一般地理解，治理的对象主要是整个国家和社会，或其他更具体的事物，目的是要使国家和社会及其他事物达到一定的理想状态。治理的指向是双向或多向的，而不是单向的。治理者与被治理者的界限并不分明，更不是截然对立的。在治理中，每一个人既是被治理者，又是参与治理者。治理的目的不是把人给镇住、管死，而是要把人的创造性最大限度地发挥出来。要通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。

治理有不同的层面和领域。《决定》中涉及的层面，就有社区治理、基层治理、社会治理、政府治理、国家治理、全球治理等。涉及的领域，则有经济治理、科技伦理治理、网络治理、边疆治理、生态环境治理、长江黄河等大江大河生态保护和系统治理、水土流失和荒漠化石漠化综合治理、全球经济治理等。

所以，所谓治理，我认为，从一般意义上来说，应该是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。

而国家治理，就是指国家层面的治理，是国家运用各种手段和方式，对整个国家实行的治理。而社会治理，就是对社会进行的治理。

《决定》在83次使用的“治理”中，有27次是指“国家治理”。这里所讲的国家治理，从政治上来说，就是指中国共产党领导全国各族人民，依据宪法、法律和党内法规等规范，按照人民意愿，运用政权力量和其他多种方式，对国家、社会的全部运行和秩序及相关要素、人民生活进行管理、整合、引导、控制、调整和改革，使其达到和保持政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一状态的全部活动和过程。

怎样把握制度与治理的关系？

制度与治理，既有联系，也有区别。仔细比较，可以说，制度是相对固化的，而治理是相对活化的；制度侧重于规范本身，而治理侧重于进行管理；制度侧重于文本载明的约束，而治理侧重于人的主体性活动；制度一般是治理的基础，而治理可能会依赖制度进行，但也有可能不按制度办事而靠主观意志行事；制度的优势要转化为治理的效能，而治理的科学性和有效性也应该建立在科学的制度之上；制度是否科学、合理，要由治理的成效来展示和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关。

为什么要在制度之外再提出一个治理问题？因为制度是规范，是国家和一切社会生活赖以运行的基础，是国家长治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人们运用的，是要在运用中发生效力、产生效果的。任何制度的长短优劣，归根结底都要看治理的效果。制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底，要由治理的成效来说话。因此，在制度的基础上还要实施治理。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好，检验和评价的标准是什么？既要看制度本身，更要看实践状况，看治理的实际效果。

当然，治理不能脱离制度。没有制度的治理，也是一种治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有这类治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。没有制度的治理，可能有成效，也可能会一片混乱。治理效果的好坏、优劣，根本上取决于制度是否科学和完善。改革开放以来，我们充分认识并始终强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这个认识来之不易，必须时刻牢记，不能有丝毫忽视。

制度的建设和发展是一个漫长过程。习近平总书记指出，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。党的十九届四中全会指出，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这个任务极为重要，也非常艰巨。

怎样区别制度、体制和机制？

“制度”这个词，我们很熟悉。所谓制度，就是由宪法、法律、党章、党规以及其他方式规定的具有强制性、稳定性的各种规范，是在不同范围内要求人们遵循的办事规程、行为准则和运作程序。制度有大有小，大的如社会制度，小的如作息制度。单一的制度是制度，一群小制度也可以构成一个大制度。《决定》明确提出了150多项具体的制度，如“社会公平正义法治保障制度”“市场准入负面清单制度”“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”等。

全会的《决定》中，还用了42次“体制”，其中18次将“体制机制”连用。体制与制度什么关系？这是一个很大的问题，也是特别需要辨识和理解清楚的问题。《决定》中的很多内容，有的说是制度，有的说是体制。制度和体制，到底是谁包含谁？到底是制度大还是体制大？这既是学理问题，也是政治问题。

“体制”这个词，汉语里面早已有。但现代意义上的“体制”一词，是从苏联、东欧国家引进来的。这个词现在已经是我们的常用词，但如果回到上世纪60—80年代之间，这却是一个重大的发明。为什么？因为过去世界上的社会主义国家都认为，社会主义制度一建立，就完美无缺了，不可能有什么缺陷，当然也不需要进行什么改革。谁要说我们的制度有缺点，那绝对是非常危险的。但许多国家，痛定思痛，发现社会主义国家的制度确实有很多弊端和不完善的地方，必须进行改革，不改革就没有出路。但一改革，就触及制度，阻力、危险也很大。于是东欧国家的经济学家便发明了“体制”这个词，把体制与制度区分了开来。这样一来，就作出了这样的解释：社会主义制度是好的，但体制有不完善的地方。改革针对的是体制，而不是制度。对体制进行改革，目的是为了完善制度。这样一种逻辑和理念，解决了对社会主义能不能进行改革的问题，消除了我们启动和推进改革开放最重大的理论障碍和思想障碍。所以，体制这个词，对解放我们的思想，推动改革开放的启动和发展，起了巨大的作用。

因此，改革开放之初，我们都认为体制是制度的具体组织和表现形式。也就是说，制度大，体制小。改革只是改体制，不是改制度。但近年来，我们发现制度和体制的关系有点变了。在不少文稿中和场合，一会儿是制度大，体制小，一会儿是制度小，体制大。为此就需要准确地加以辨识。

到底是制度大还是体制大？现在要做界定似乎有点难。因为改革开放之初，我们所说的制度和体制，都是比较大的概念。在整个国家的层面上，应该是制度更大、更基础，而体制则比较小一点，也具体一点。但随着改革开放的深入，制度和体制的应用已经非常广泛了，出现了不同层面的制度和体制。如果把不同层面的制度和体制拿到一块儿比较，就会出现一会儿制度大，一会儿体制大的问题。如“中国特色社会主义行政体制”与“中国特色社会主义制度”比较起来，肯定是体制小于制度。但在“中国特色社会主义行政体制”之下，《决定》中还提到了“行政审批制度”“政府权责清单制度”“标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”等。显然，后者的制度要小于前面的体制。所以，制度大还是体制大，不可一概而论，必须首先看是否在一个层面上。

对此，2011年，胡锦涛在庆祝建党90周年的讲话中，作了一个重要的表述和界定，“建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。这个界定明确告诉我们，各种体制和其他具体制度都是建立在基本制度之上的。

那么，制度和体制的区别主要在哪里呢？

应该在两者各自的特点上。体制，一般都是带有体系性、框架性的制度或制度群，主要突出它的内部结构和相互联系，突出它是各个部分构成的有机整体。

《决定》中列举的“体制”，都具有这种特点。如，党中央对重大工作的领导体制，司法体制，国家行政体制，垂直管理体制和地方分级管理体制，以管资本为主的国有资产监管体制，更高水平开放型经济新体制，全员、全程、全方位育人体制机制，文化管理体制，医药卫生体制，等等。它们都是体系性的，指的是某一个方面具有内在结构和联系的体系。

而制度，一般都是单一的。无论制度大小，主要强调它的规范性、准则性，而不是特别强调它的内部关系和结构性。

《决定》中列举的“制度”，也都有这种特点，如：不忘初心、牢记使命的制度，向党中央请示报告制度，各级党委（党组）工作制度，党员、干部联系群众制度，人大对“一府一委两院”监督制度，选举制度，备案审查制度和农村集体产权制度，等等。它们都是某一个方面的规范，强调的是某种赖以遵循的程序和准则。

制度、体制，又与机制紧密相连。在《决定》中，“机制”这个概念一共出现了76次，数量还是很大的。

什么叫机制？《现代汉语词典》从四个方面作了解释：1.机器的构造和工作原理，如计算机的机制。2.机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制。3.指某些自然现象的物理、化学规律。如优选法中优化对象的机制。也叫机理。4.泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制。

这四个方面的解释我认为都是正确的。所以，我们从制度、体制角度所说的机制，就是指国家和社会系统在运行中各个部分所构成的整体结构和相互关系，特别是这个系统赖以运行的机理。与体制相比，它更突出整个系统的运行状态，突出这个系统运行所依循或表现出来的规律。

对《决定》提到的所有“机制”加以归类、比较和分析，我们可以发现，其中多数都从不同角度界定和突出了这些机制本身的类别和特点。如决策机制、执行机制、工作机制、落实机制、联络机制、保障机制、协调配合机制、调节机制、转化机制、监督机制、激励机制、引导机制、生产经营机制、发展机制、联动机制、综合机制、运行机制、长效机制、反馈机制、问责机制，等等。

就其主要内容来说，每一个机制，都涉及一个方面的工作，涉及相关的制度和治理，是有针对性地对这些方面的制度建设和治理工作提出的系统性任务和要求。其重点，不是仅仅要求建立某种制度，而是要求形成系统协调、顺畅通达的工作程序和运行状态。

至于这些机制的具体内容，在13个大的制度和治理体系中，都或多或少地有形成某种机制的要求。如在坚持和完善党的领导制度体系方面，有形成不忘初心、牢记使命长效机制，推动党中央重大决策落实机制，互联网时代群众工作机制，决策机制和担当作为的激励机制；在坚持和完善人民当家作主制度体系方面，有代表联络机制，相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，基层党组织领导的基层群众自治机制；等等。

怎样辨识根本制度、基本制度和重要制度？

全会《决定》指出：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。”所以，“根本制度、基本制度、重要制度”三个概念也需要辨识和准确理解。

近年来，我们在一般的制度之外，经常使用“基本制度”这个概念。所谓“基本制度”，显然就是最居基础性，也是最重要的制度。其他制度都建立在这个制度之上。经查，党的十六大报告没有出现“基本制度”“根本制度”的用语。但十六大修改后的党章，在党章史上第一次出现了“基本制度”的概念，指出：“建国以后，顺利地进行了社会主义改造，完成了从新民主主义到社会主义的过渡，确立了社会主义基本制度，发展了社会主义的经济、政治和文化。”五年后党的十七大报告指出：“新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。”报告还指出，改革开放的一条重要经验，是“把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”。所以，后来我们说到新中国成立后逐步建立的社会主义制度，都是称之为“社会主义的基本制度”。党的十八大报告、十九大报告都是如此界定和使用的。十九大修改后的党章仍然是如此表述。

但我们也要注意，1982年制定的宪法，在序言中指出：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务。”同时规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”2018年修改后的宪法仍然这样规定。相反，直到目前的宪法里，反倒没有出现“基本制度”这个概念。

由此，从文献使用的角度，我们可以看到，社会主义制度就是中华人民共和国的根本制度。这是宪法的权威用语。而“基本制度”，主要是为了强调新中国成立后建立的社会制度的基本性、基础性而使用的，主要是与其他各种制度相对应，以便说明它的重要性、基础性。当然，同时也蕴含着一层“基本制度不可动摇，但具体制度可以改革完善”的意思，体现了一种辩证关系。但到目前为止，“基本制度”还是政治用语，没有成为宪法用语。

至于“根本制度”这个概念，除了宪法中直接指社会主义制度外，还有没有其他意思呢？有。2011年，在庆祝建党90周年的讲话中，胡锦涛第一次使用“中国特色社会主义制度”的概念，宣告我们已经确立了“中国特色社会主义制度”，同时强调：“中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障。”当然，这里说的不是“根本制度”，而是根本性制度保障的意思。党的十九大仍然强调“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障”。

在2011年庆祝建党90周年讲话中，胡锦涛明确指出：“我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。”随后，便列举了这个制度体系的内容，包括：“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”

根据这一重要的界定，人民代表大会制度是“根本政治制度”，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，是三项“基本政治制度”，而公有制为主体、多种所有制经济共同发展则是“基本经济制度”。

从这一界定可以看出，所有这些制度，都统属于中国特色社会主义制度，也就是说，统属于整个国家的“根本制度”。但在政治领域，把几项制度作比较，“根本”显然比“基本”更重要。

之后，党和国家对中国特色社会主义制度的界定，主要包括这些内容。但党的十九届四中全会，对基本经济制度作了重大的发展。过去我们说基本经济制度，只有一个，即“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”。但这一次，扩展为三个，把按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制都列为“社会主义基本经济制度”了，并且强调它们都“是党和人民的伟大创造”，要“坚持和完善社会主义基本经济制度”。社会主义市场经济，我们过去一直说是“体制”，而现在，成为了“制度”。如果从国家制度层面界定制度比体制更大更基础的话，那将“体制”称为“制度”，应该说是一个大的提升。

再进一步挖掘，“根本制度”还有没有其他所指呢？有。

如党的十四大报告指出：“我国宪法规定，中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则。这是我们的一项根本制度。”

党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。”即把“马克思主义在意识形态领域指导地位”也称作一项“根本制度”了。

这里所说的“根本制度”，都要与宪法所说的“根本制度”相区别。

至于基本制度，除了政治领域的三项制度被称为“基本政治制度”外，党的十八大报告还指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”这里所说的基本制度，应该比《决定》所说的三项“基本经济制度”的层次要低。

党的十九届四中全会的《决定》还使用了“重要制度”的概念。根据排列的顺序及其内涵，所谓“重要制度”，应该是比根本制度、基本制度低一点，但也不是太一般的其他制度。至于具体有哪些制度，《决定》没有一一列举。直接界定的是“‘一国两制’制度”。《决定》明确指出：“‘一国两制’是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度。”另外还强调：“党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。”虽然这里说的是重要的制度保障，但因为监督体系本身就是一整套制度，所以也可以说是“重要制度”。“重要制度”肯定不止这两个。相信未来的中央文件还会出现更多的“重要制度”。

什么是治理体系和治理能力？

有治理，当然就有治理的组织、机构、人员、事务，所以就有治理体系。《决定》一共使用了30个“治理体系”。除了总体上的23个国家治理体系外，还提出了7个比较具体的治理体系，如政府治理体系、网络综合治理体系、社会治理体系、城乡基层治理体系、生态环境治理体系、全球治理体系和国际治理体系。

所谓治理体系，我把它定义为：参与和实施治理的全部要素、手段、方式、环境和条件的总和，即体系化的治理结构和要素。治理体系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不仅仅是制度，它还包括参与治理的各种主体力量、治理的机制和规则、治理的方式方法等。它是多种主体力量共同参与的整合、治理的全部过程和因素。

至于国家治理能力，就是指掌握和运用整套治理体系对国家和社会进行治理的能力和水平，包括推动改革发展稳定、从事内政外交国防、实施治党治国治军等各个方面的能力，既包括党和国家整体的能力，也包括参与治理的每一个机构、每一个个人的能力。国家治理体系是一种客观的存在，而治理能力是这种体系和运用这种体系表现出的效能、水平。《决定》中使用了19次“治理能力”这个概念。其中两个指具体的治理能力，是网络治理能力和特别行政区依法治理能力。

国家治理体系和治理能力紧密联系，是一个有机整体。有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

治理和治理体系本身是中性的，无论在哪个国家、哪个时代，不管用不用这个概念，实际上都客观存在着一定的治理和治理体系。但是，不同时期不同国家治理的性质和治理体系的构成又会有很大的差别，甚至有本质的不同。比如，古希腊雅典民主时期实行的是城邦式民主的治理体系；中国自秦以来到清王朝覆灭，实行的是君主专制主义的治理体系。不同的治理体系本质上反映着不同类型的社会制度和政治文明。当代中国的治理体系是中国特色社会主义的治理体系。这种治理体系与其他各种治理体系有着本质的差别或相当的差异，是当今世界独具特色的一种治理体系。

同时，治理体系是随着时代和实践的发展而不断变动和发展的。国家治理体系永远是一个“在路上”的发展过程。所以，必须不断推进国家治理体系和治理能力现代化，与时俱进，切实解决不同阶段遇到的问题，把国家治理体系和治理能力现代化持续推向前进。

怎样认识制度体系与治理体系的关系？

众多的制度按一定的逻辑关系汇聚一起，就成了制度体系；同样，众多的治理主体、要素、手段、方式按一定的逻辑汇聚一起，也就成了治理体系。

《决定》一共列举了13个大的方面的制度、体制和制度体系。这13个方面，就是13个部分，但它们有的叫“制度体系”，有的叫“法治体系”，有的叫“行政体制”，有的叫“制度”，有的叫“政策”。每一个方面都是一个大的领域或方面，它们从总体上构成了中国特色社会主义制度和国家治理体系的总体框架。

与此同时，《决定》大大小小一共提出了13个明确而具体的“制度体系”，如“党的领导制度体系”“基本公共服务制度体系”“生态文明制度体系”等。这13个与上述13个方面的制度体系不完全对应，但每个都包含着丰富的内容。

制度体系与治理体系的关系，如果不做科学辨析，很容易把治理体系当成制度的集合体即制度体系。事实上，已经有人这么说了。这并非没有一点道理。因为治理主要应在制度的基础上进行，制度是治理的依据、尺度、手段和工具。现代国家，如果没有制度，就谈不上良好的治理，也谈不上现代化的治理体系。所以，治理体系与制度体系有紧密联系，实际上，治理体系应该包括制度体系在内。

但是，治理体系并不能与制度体系直接画等号。因为治理体系并不仅仅限于制度，它应该还包括政权机构、政党、团体、公众等一系列治理主体，包括各种不同的治理方式和方法，包括道德、观念、权威等软性规范，包括治理制度赖以运行的保障条件。所以，治理体系的外延比制度体系更大。如果两者的内涵、外延都完全一致，那就没有必要在制度体系之外再另外使用一个治理体系的概念了。

制度是规则，治理出成效。所以，党的十九届四中全会更加突出地把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，作为全党的一项重大战略任务，强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。因此，我们要更加注意从国家和社会的治理效果来衡量、改进和完善我们的制度。

对于制度体系和治理体系的关系，党的十九届四中全会作出了明确的界定，强调中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。学习贯彻十九届四中全会精神，全面深化改革，必须完整理解和全面把握两个目标之间的关系，继续在制度建设上下功夫，同时加强治理体系和治理能力的建设，真正把中国特色社会主义的制度优势转化为国家治理的效能。

作者：李忠杰

来源：《中国教育报》2019年12月19日第5版 版名：理论周刊