来源：光明网-理论频道

　　作者：张蔚文（浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学中国新型城镇化研究院执行副院长）；孙思琪（浙江大学公共管理学院博士生）

　　城镇化是现代化的必由之路，对推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕都具有重要意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，提出了“以人为核心的新型城镇化”命题。随着顶层设计逐步完善与地方积极探索，我国城镇化水平和质量大幅提升，新型城镇化取得重大历史性成就。近日，国家发改委发布了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》），围绕加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展五个方面对深入推进以人为核心的新型城镇化战略作出全面部署，为推动城镇化高质量发展指明了方向。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、迈向第二个百年奋斗目标的第一个五年，加快推进以人为核心的新型城镇化意义重大。依据《实施方案》，“十四五”时期新型城镇化应把握五个原则。

　　（一）人本化

　　在以往的城镇化过程中，对城镇化的理解往往存在两种偏误：一种是“以物为核心”，即无休止的城市扩张和大规模的城市建设；另一种是将“人的城镇化”片面理解为人口城镇化，甚至采用强迫农民上楼等手段提升城镇化率。在本次《实施方案》中，“公共服务”取代“基础设施”成为了除“城镇化”外出现最多的高频词，意味着“十四五”时期的城镇化将更关注“人”的需求，强调城市公共服务和居民生活品质的提升。

　　“以人为核心的新型城镇化”至少有两个突出特点：一是城市居民的主体性。《实施方案》强调，“严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建”。“以人为核心的新型城镇化”充分尊重“人”的意愿，将“人”作为城市发展的目的，而非服务于城市发展。二是城市权利的普惠性。打破户籍门槛，使新市民能够享受与本地户籍居民平等的待遇，使城镇化的成果“惠及全民”。《实施方案》重申了此前中办、国办提出的户籍制度改革政策，并首次提出“城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口”，多处强调对外来人口和本地人口、农业转移人口和城镇居民一视同仁。此外，“十四五”期间更加重视新市民的住房保障，将逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。

　　（二）差异化

　　我国幅员辽阔，各区域之间、大中小城市之间、同等级城市内部之间都存在较大差异。从近期的城镇化相关政策来看，我国推进区域和城市差异化发展的思路是比较明确的。比如，此前发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》就根据区位条件、要素禀赋等将县城分为了五类。《实施方案》延续了差异化发展的思路，强调“顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导”。

　　一方面，要加大对人口流入地区的公共服务供给，特别是教育、住房等供求矛盾较为突出的领域。《实施方案》提出“加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给”“以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”。

　　另一方面，引导人口流出地区减少不必要的投资，走“精明收缩”的集聚集约发展道路，即“引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中”。值得注意的是，人口流出地减量规划的前提是现有居民能享受均等化的基本公共服务水平。此外，对于一些处在农产品主产区或重点生态功能区的县城，应该对其为保护粮食安全和生态环境所付出的牺牲进行适度补偿。

　　（三）集约化

　　参照国内外一般规律，我国城镇化进入了较快发展的中后期，该阶段的典型特征是城镇化速度减缓，城镇化发展方式由规模扩张转向质量提升。在农业转移人口市民化方面，《实施方案》提出“存量优先、带动增量”。相对于增加城镇人口数量，“十四五”期间将更加注重现有城市居民的公共服务保障和就业能力提升。在城镇化空间布局方面，“十四五”期间，城市群和都市圈将进一步集聚全国和区域内人口。同时，县城作为城镇化的重要载体，将成为集聚县域要素、展现县域风采的舞台。为此，《实施方案》特别强调城市群、都市圈的公共服务共建共享以及县城补短板强弱项。在城市建设方面，“城市更新”将取代“城市扩张”成为新发展阶段的主基调。《实施方案》强调提高建设用地利用效率。促进城镇建设用地集约高效利用，实行增量安排与消化存量挂钩，严格控制新增建设用地规模，推动低效用地再开发，并提出探索增加混合产业、复合功能用地供给、鼓励轨道交通地上地下空间综合开发利用等，并对新建建筑提出了更为严格的限制，包括“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树”“严格限制新建超高层建筑，不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑”。

　　（四）韧性化

　　伴随着城镇化快速发展，城市数量不断增加、规模不断扩大，城市面临的风险因素也显著增加。在百年未有之大变局下，安全和稳定的重要性将更为突出。

　　一是要提高城镇化的系统韧性。频发的公共安全事件和疫情防控经验警醒我们，各类要素的高度集聚使城市系统日趋复杂，进一步增加了城市，尤其是大城市，面临风险时的脆弱性。一旦几个特大城市遭遇突发风险，将影响全国的内循环系统，造成难以估量的损失。《实施方案》要求超大特大城市合理控制人口密度，疏解功能、设施和过度集中的公共服务资源，同时发挥具有优势的大中小城市、县城和卫星镇承接人口的能力。

　　二是要增强城市自身的基础韧性。这要求严守生态底线，加强生态修复和环境保护，锚定碳达峰碳中和目标，打造绿色低碳的城市环境。在此基础上，提高城市在防灾减灾、公共卫生防控救治和内涝治理等方面的能力，尤其是超大特大城市治理中的风险防控能力。

　　三是要提升基层治理水平。新冠肺炎疫情暴露了部分地区在基层群众性自治上的缺失，《实施方案》首次将街道社区治理问题纳入进来，倡导健全党组织领导、社区居委会主导、人民群众为主体，多元共治的基层社会治理体系，健全社会矛盾综合治理机制。

　　（五）协同化

　　城市是一个复杂的巨系统，城镇化也是一个系统性工程，需要中央到地方各级别政府、各业务部门坚持系统观念，凝聚力量、协同推进。

　　一是区域协同。“十四五”期间，城市群和都市圈有望成为建立全国统一大市场的突破口，率先探索破解行政壁垒的一体化机制。《实施方案》提出“在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制”。

　　二是城乡协同。当前，我国城乡发展不平衡的问题依然突出。在共同富裕的目标下，必须从城乡融合的视角协同推进新型城镇化与乡村振兴。《实施方案》从城乡“人、地、钱”三大核心要素自由流动，推进城乡规划、公共服务、基础设施、产业发展一体化等方面进行部署，保障农村居民共享城镇化成果。

　　三是任务协同。坚持全国一盘棋，强化顶层设计和规划引领。《实施方案》提出“完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台” “推进基本养老保险全国统筹”等。这就要求发挥中央和地方两个积极性，以目标导向推进多部门上下联动。例如，为高质量完成新市民公共服务全覆盖的目标，要“建立健全中央和省级农业转移人口市民化的奖励制度，建立财政、发改、公安等部门的工作协同机制”；为分类推动城市群发展，要“深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略”，并“健全城市群和都市圈协同发展机制”。

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